La caducidad es un modo de finalización del procedimiento administrativo, que adquiere transcendencia cuando se trata de procedimientos iniciados de oficio en los que se ejercen potestades sancionadoras.
Dicho instituto es de especial interés para las Comunidades de Regantes, al ostentar en muchas ocasiones la consideración de interesadas en los procedimientos sancionadores incoados por los Organismos de Cuenca.
1.- El presupuesto.
El artículo 25 LPACAP regula las consecuencias de la falta de resolución expresa en los procedimientos iniciados de oficio, previendo la letra b) de su apartado 1 que, en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad en el caso de que tenga lugar el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa.
La resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95, esto es, que el procedimiento caducado no interrumpe el plazo de prescripción de la presunta infracción.
A la luz de lo expuesto, resulta primordial la determinación del plazo máximo del que dispone la administración para dictar y notificar la resolución expresa.
Al respecto, y en el ámbito la normativa sectorial del dominio público hidráulico, el artículo 332 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril (RDPH), establece que el plazo «no excederá de un año, contado a partir de la incoación del expediente».
2.- El «dies a quo» del cómputo del plazo máximo de resolución y notificación.
La cuestión ha sido analizada, entre otras, por las Sentencias nº 773/2026, de 26 de marzo de 2026, y nº 737/2026, de 24 de marzo de 2026, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía.
Se señala por el Tribunal, en relación con el artículo 332 RDPH:
«…como sostuvo esta Sección en sus sentencias 1912/2015, de 3 de noviembre de 2015, 2585/2017, de 21 de diciembre de 2017, y 1249/2020, de 10 de junio de 2020, lo que no está claro es que, en todos los supuestos, el día inicial del cómputo del meritado plazo haya de situarse en la fecha del acuerdo de iniciación, pues esto ocurrirá cuando, para el esclarecimiento de los hechos, determinación de éstos y posibles responsabilidades, haya de realizarse una investigación previa, de acuerdo con lo establecido, con carácter general, en el artículo 55 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas…
Por tanto, si los hechos, desde que toma conocimiento la Administración, son perfectamente conocidos, así como sus circunstancias y responsables, el dies a quo del plazo de caducidad del procedimiento no puede fijarse en el del acuerdo de iniciación, sino en la fecha en que la Administración tuvo conocimiento de todas aquellas circunstancias, que, en el caso enjuiciado, sería en el momento de la primera denuncia, …..
Consecuentemente, el dies a quo del cómputo del plazo para la tramitación y resolución del procedimiento sancionador es el día de la denuncia correctamente extendida y notificada, como declara la sentencia de la Sección Tercera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de fecha 23 de mayo de 2001, dictada en el recurso de casación en interés de ley número 3990/2000 (ponente, Excmo Sr. Don Óscar González González), que cita la de la misma Sala, de fecha 15 de noviembre de 2000, que, aunque referidas a la materia de transportes y de circulación, su doctrina es de perfecta aplicación al caso que nos ocupa, dado que de lo que se trata, como señala la calendada sentencia del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 2001, es que existan -a la fecha de la denuncia, se entiende -, los elementos subjetivos y objetivos de la infracción, aunque no exista materialmente procedimiento. De aceptarse la tesis de la Administración, se infringiría el principio de seguridad jurídica (artículo 9.3 de la Constitución Española), ya que, concurriendo todos aquellos elementos de las infracciones administrativas (como es el caso de autos, en el que, desde la fecha del primer boletín de denuncia se conocía la identidad del presunto infractor y los hechos ulteriormente sancionados, esto es, se conocían los elementos subjetivos y objetivos del tipo administrativo calificado), quedaría al albur de la mera voluntad del órgano titular de la potestad sancionadora fijar el dies a quo inicial del cómputo del plazo de caducidad, pudiendo diferirlo indefinidamente, a su conveniencia, a la data del acuerdo de iniciación, con vulneración del principio de seguridad jurídica (artículo 9.3 de la Constitución ).
La sentencia de la Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de fecha 12 de mayo de 2006 (recurso de casación en interés de la Ley número 14/2004; ponente, Excmo. Sr. Don Jesús Ernesto Peces Morate), avala la tesis sostenida por el Juzgado de instancia, que es aceptada por esta Sala. En efecto, dicha sentencia desestimó un recurso en interés de Ley interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 2 de los de Almería 277/2004, de 10 de diciembre de 2004 (recurso número 525/04), razonando el Alto Tribunal, en su fundamento jurídico segundo, que: «El juzgador de instancia no declara lo que se indica en este recurso por la Administración autonómica, sino que, por el contrario, viene a sostener idéntica interpretación del aludido artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio , con una diferencia trascendental, determinante de que la interpretación efectuada por dicho Juez sea la correcta y la del representante procesal de la Administración recurrente desacertada. La diferencia radica en que en la sentencia recurrida se declara que el referido cómputo del plazo de caducidad se inicia cuando concluyen las diligencias que para el esclarecimiento de los hechos denunciados debe realizar la Administración, de modo que si ésta practica diligencias innecesarias para esclarecer tales hechos, el cómputo del plazo de caducidad se iniciará a partir de que resulten claros y no cuando han finalizado esas diligencias superfluas para esclarecerlos, que fue lo sucedido en el caso enjuiciado». Y, en el fundamento jurídico tercero, el Alto Tribunal añadía lo siguiente: «En la sentencia se declara abiertamente (penúltimo párrafo del fundamento jurídico segundo) <<que los hechos, ab initio, esto es, desde la fecha de las denuncias, en agosto de 2002, estaban suficientemente claros>>. Con tal declaración fáctica, derivada de la valoración de las pruebas que el juzgador realiza en el párrafo anterior del mismo fundamento jurídico, desaparece la premisa en que se basa el recurso de casación en interés de la Ley, pues el Juez de lo Contencioso-Administrativo no afirma que el cómputo del plazo de caducidad deba iniciarse desde la denuncia recibida por la Administración en cualquier caso, sino sólo cuando los hechos estén suficientemente claros, como, a su juicio, lo estaban en el supuesto examinado (…)»»>>.
En el mismo sentido se pronuncia la reciente Sentencia de 29 de septiembre de 2026 del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Autos nº 665/2023). Reiterando la doctrina de la Sala, fija el «dies a quo» en la fecha de la denuncia, resaltando que:
«Descendiendo al supuesto enjuiciado, y con vista del expediente administrativo, observamos que la denuncia del Servicio de Control y Vigilancia del Dominio Público Hidráulico se documentó en acta de 2 de julio de 2021 (páginas 1 a 4 del expediente administrativo), por lo que no encuentra justificación que se difiera tanto tiempo (casi seis meses) la incoación del procedimiento, hasta el 15 de diciembre de 2021 (folios 12 a 15 del expediente administrativo). Por tanto, para el cómputo del año a que alude el precitado precepto reglamentario habría de añadirse la demora del tiempo referido en que permaneció la Administración sin actividad alguna…»
3.- En síntesis.
Atendiendo a la experiencia, no cabe duda de que, en la inmensa mayoría de las ocasiones, el conocimiento de las circunstancias y responsables ya tiene lugar a través de la propia denuncia (lo que marcaría el inicio del cómputo del plazo de caducidad en su fecha). En otros, cuando son precisas actuaciones previas de investigación, los elementos subjetivos y objetivos se concretan en los informes de valoración de la precitada denuncia (lo que postergaría el inicio del plazo a la fecha de éstos).
En cualquier caso, lo importante es resaltar que el inicio del cómputo del plazo de caducidad puede tener lugar con anterioridad a la fecha de incoación del expediente sancionador.
